Autorski tekst Nataše Vučković za Novi magazin
Komitet za politička pitanja i demokratiju Parlamentarne Skupštine Saveta Evrope (PSSE) prošle nedelje je usvojio Mišljenje izvestiteljke Dore Bakojani čime je učinjen korak napred ka pristupanju Kosova ovoj panevropskoj organizaciji.
Odluka ovog važnog Komiteta Parlamentarne skupštine u Srbiji je izazvala iznenađenje, povređenost, ljutnju i druge negativne reakcije i emocije. U analizi onog što se dogodilo postavlja se nekoliko ključnih pitanja.
Kako je do ove odluke došlo? U nastojanju da dobije što šire međunarodno priznanje, Kosovo s pravom vidi članstvo u Savetu Evrope kao ključan zadatak. Do sada kosovska strategija faznog pristupanja SE ostvarena je kroz pristupanje institucijama i telima koje deluju u okviru SE, prvo kroz članstvo u Banci Saveta Evrope za razvoj od 2013. godine i potom u Venecijanskoj komisiji od 2014. godine. Pored toga, Kosovo je počelo unilateralno da primenjuje odredbe nekih konvencija SE, a Zajednica kosovskih opština već učestvuje u radu Kongresa regionalnih i lokalnih vlasti pri SE.
Zahtev za punopravno članstvo Kosovo je podnelo maja 2022. godine. Savet Evrope je oklevao kako da se postavi jer je bilo očigledno da se zbog nepriznavanja Kosova od strane jednog broja članica, kao i zbog različitih stavova unutar političkih partija zastupljenih u Parlamentarnoj skupštini, može očekivati, ako ne otpor, onda bar visok stepen nejedinstva koji ovako velika međunarodna organizacija nastoji da izbegne u osetljivim političkim pitanjima koja imaju implikacije i na političku situaciju u zemljama članicama.
Odgovora i nije bilo sve do aprila 2023. Dve krupne promene uslovile su pokretanje procedure. Prva je prestanak članstva Ruske Federacije u Savetu Evrope: da bi sprečila glasanje o svom isključenju kao sankcije za napad na Ukrajinu, Ruska Federacija je podnela izjavu o povlačenju iz članstva u Savetu Evrope, a potom je PSSE 15. marta 2022. donela odluku o prestanku članstva Ruske Federacije. Izlaskom Rusije iz SE olakšano je postizanje potrebne dvotrećinske većine za glasanje u prilog Kosova.
Druga važna promena je Sporazum o putu normalizacije Kosova i Srbije[1] iz februara 2023. i Ohridski sporazum iz marta iste godine koji su, iako nepotpisani, pokrenuli pregovore Beograda i Prištine s mrtve tačke, a za čiju su primenu predstavnici obe strane izrazili spremnost, bar prema medijskim izveštajima.
Mesec dana kasnije, Komitet ministara Saveta Evrope, u skladu sa procedurom prijema novih članova, pokreće konsultativni proces sa Parlamentarnom skupštinom koja ima zadatak da oceni stepen usaglašenosti pravnog poretka i demokratske prakse na Kosovu sa standardima Saveta Evrope.
MIŠLJENJA I IZVESTIOCI: Parlamentarna skupština je rešila da o pitanju pravne usaglašenosti zatraži mišljenje eminenentih pravnika, potom da, kao i uvek do sad, zatraži mišljenje Komiteta za politička pitanja i demokratiju, Komiteta za pravna pitanja i ljudska prava, a u ovom slučaju i Komiteta za jednakost i ne-diskriminaciju, koji su onda izabrali svoje izvestioce.
Dora Bakojani, dugogodišnja članica Parlamentarne skupštine, bivša ministarka spoljnih poslova Grčke, gradonačelnica Atine, sa velikim političkim pedigreom, iskustvom i političkim vezama koje prevazilaze okvir grupacije Evropskih narodnih partija (EPP) kojoj pripada (kao i Srpska napredna stranka). Ovakav izbor ključnog izvestioca sadržao je još jednu simboliku u činjenici da je Bakojani sestra aktuelnog premijera Grčke, zemlje koja nije priznala nezavisnost Kosova!
Izvestioci su u prethodnom periodu posetili Prištinu, razgovarali sa predstavnicima kosovskih institucija, srpske zajednice, predstavnicima Srpske pravoslavne crkve, što je sve trebalo da im pomogne da prikupe podatke, ostvare uvid u stanje stvari i na kraju sastave Mišljenje i daju ga na usvajanje svojim komitetima. U međuvremenu je pristiglo i mišljenje eminentnih pravnika koje, u najkraćem, utvrđuje da je kosovski pravni okvir u najširem smislu u skladu sa standardima SE, a da je najveći problem u primeni postojećih pravnih propisa.
Izvršenje presude Ustavnog suda Kosova iz 2016. godine kojom je utvrđeno vlasništvo Srpske pravoslavne crkve na 24 hektara zemlje oko manastira Dečani postalo je ključno političko i pravno pitanje za dalju sudbinu kosovskog zahteva za članstvo. Odbijanje nekoliko vlada Kosova da daju zeleno svetlo za izvršenje presude i upis vlasništva SPC viđeno je kao direktno mešanje politike u rad pravosuđa. Međutim, 13. marta 2024. presuda je izvršena tako što je Vlada Kosova uputila poziv Katastarskoj agenciji da primeni odluku Ustavnog suda o uknjiženju imovine manastiru Visoki Dečani.
Koincidencija ili ne, tek odluka o izvršenju presude Ustavnog suda doneta je baš u vreme posete američkog izaslanika Eskobara Kosovu.
I time je, kako kaže Bakojani u svom Mišljenju, glavni uslov za davanje pozitivnog signala ispunjen. Druga dva o kojima je Bakojani govorila ranije – formiranje Zajednice srpskih opština (ZSO) i rešavanje imovinskih pitanja u opštinama sa srpskom većinom ostavljena su da budu ispunjena u budućnosti, tokom monitoring procedure koja će otpočeti ako Kosovo postane punopravni član SE.
Jedan od argumenata koje Bakojani navodi u prilog članstvu Kosova je da bi pristupanjem Savetu Evrope, Kosovo pristupilo i Evropskom sudu za ljudska prava što bi za sve građane na Kosovu značilo mogućnost zaštite njihovih prava na međunarodnom nivou.
DA LI SMO S PRAVOM IZNENAĐENI? Pozitivno mišljenje Dore Bakojani, na kraju zasnovano na ispunjenosti samo jednog od ranije pominjana tri uslova, kao i odluka Komiteta da se predlog za članstvo Kosova uputi Parlamentarnoj skupštini na usvajanje, doživljena je u srpskoj političkoj javnosti sa velikom indignacijom i razočarenjem. Iako je pitanje kosovskog članstva u SE već dve godine aktuelno, želeo se stvoriti utisak da našim diplomatskim aktivnostima uspevamo da odložimo i čak skinemo to pitanje s dnevnog reda Saveta. Međutim, procesi koji su u međuvremenu tekli nagoveštavali su suprotno.
Prilikom upućivanja kosovskog zahteva za članstvo Parlamentarnoj skupštini aprila 2023. Komitet se pozvao na već pomenuti Briselski sporazum iz februara 2023. i na Ohridski sporazum iz marta 2023. Podsetimo da Briselski sporazum, objavljen na sajtu EU, u čl. 4 predviđa da se „Srbija neće protiviti članstvu Kosova u bilo kojoj međunarodnoj organizaciji“.
U obrazloženju Mišljenja Bakojani detaljno opisuje sve razgovore i druge aktivnosti koje je posvetila problemu neizvršene presude što ukazuje da je to bila prelomna tačka, koja je, sad je očigledno, za izvestioca imala mnogo veću težinu od navedena druga dva uslova. Ključni zahtev Srbije da se formira Zajednica srpskih opština, u skladu sa ranijim sporazumima, opet je stavljen na stranu.
Ako se, s obzirom na grčko nepriznavanje Kosova, očekivalo da će Bakojani slediti taj stav, to očekivanje je bilo pogrešno. Svako ko je bio u prilici da priprema izveštaj za komitete PSSE zna da svaki izvestilac ima veliki broj konsultacija pre nego što izađe s dokumentom pred komitet, jer želi da osigura većinu. Što je odluka osetljivija to je konsultacija više. U ovom slučaju, vrlo je verovatno da je Bakojani konsultovala članove Biroa PSSE, vođstva parlamentarnih grupa, Generalnog sekretara SE, pregovarački tim EU u dijalogu Srbija Kosovo… Dakle, ne radi se ovde o ličnom mišljenju Dore Bakojani kako se u srpskoj javnosti prikazuje, pa su i teške reči na njen račun krajne neprimerene i politički štetne.
Šta se može očekivati? Kocka je bačena i, kako sad stvari stoje, evidentno je da će pitanje kosovskog članstva biti na dnevnom redu aprilskog zasedanja Parlamentarne skupštine – prema najnovijim informacijama već 16. aprila – kao i da je obezbeđena dvotrećinska većina. Ukoliko se Skupština izjasni pozitivno, Komitet ministara će o pristupanju Kosova doneti konačnu odluku u maju.
Čini se da su scenario i dinamika za donošenje konačne odluke dogovoreni i da se već uveliko razmišlja o tome kako će SE izgledati kad Kosovo postane član. Kao i u slučaju ranijih pristupanja novih članica, Parlamentarna skupština će preporučiti otvaranje monitoring procedure u kojoj će se pratiti ispunjavanje obaveza Kosova, a fokus će biti na smanjenju jaza između regulative i prakse u oblasti vladavine prava, demokratije i ljudskih prava, zaštite manjinskih zajednica i „stvaranja klime poverenja, pomirenja i uključivanja“.
Presedan. Sigurno je, međutim, da će ova situacija biti presedan u SE – da novi član postaje teritorija koju druga država članica, između ostalog i na osnovu Rezolucije 1244, smatra svojom teritorijom. Imajući u vidu specifičnost ove situacije i potrebu da se „kroz diplomatiju, dijalog i kompromis spreči razbijanje jedinstva između država članica SE“, u dokumentu koji je prosleđen Skupštini, predloženo je da Skupština zatraži od Komiteta ministara da „osigura da članstvo Kosova ne prejudicira stavove pojedinih članica o statusu Kosova, kao i da svaka država članica, nezavisno od svog stava, poštuje odluku Komiteta ministara, sarađuje u njenoj primeni i osigura nesmetano funkcionisanje institucija, tela i mehanizama Saveta Evrope“. Ovo poslednje odnosi se na sve članice SE koje nisu priznale Kosovo, ali ponajpre na Srbiju i to će u značajnoj meri ograničiti delovanje Srbije u SE. Na kraju, predloženo je i da po prijemu Kosova u članstvo, Komitet ministara prekine politiku statusne neutralnosti u Savetu Evrope (tačka 18 Mišljenja).
OPCIJE ZA SRBIJU: Šta Srbija može da radi? Postavlja se pitanje koje su opcije Srbije ako Kosovo postane punopravni član. Naravno, sledi prvo debata u Parlamentarnoj skupštini. Delegacija Srbije zastupaće našu nacionalnu politiku teritorijalnog integriteta i nepriznavanja Kosova, državno rukovodstvo će kroz diplomatske i političke kanale nastojati da odloži, ublaži ili obezbedi podršku nekih poslanika prilikom glasanja, dok su pozicije država u Komitetu ministara uglavnom poznate i teško promenjive. Teško je verovati da bi neka akcija Srbije sad promenila očigledno dogovoreni ishod.
Nema mnogo opcija za Srbiju: ili će kao članica SE nastaviti da deluje unutar ove organizacije, u skladu sa ograničenjima koja će joj biti postavljena ili će doneti odluku da u radu SE više ne učestvuje, a predsednik Srbije je već rekao da je jedna od mogućnosti izlazak Srbije iz članstva Saveta Evrope. Ukoliko, međutim, razumemo odnos između SE i Evropske unije, gde je SE zaista neka vrsta predvorja i pripreme za EU, i ukoliko je Srbija ozbiljna kad članstvo u EU određuje kao svoj spoljnopolitički i razvojni prioritet, onda moramo znati da bi izlazak iz Saveta Evrope značajno ugrozio srpski put ka EU. Izlaskom iz SE, prekinulo bi se i naše učešće u Evropskom sudu za ljudska prava, a time bi građani Srbije izgubili pravo da se za zaštitu svojih prava obraćaju ovoj instituciji – mehanizam koji su mnogi građani koristili kad pravdu nisu mogli da ostvare pri domaćim sudovima.
Možda je prilika i da se podsetimo na reči naših predstavnika u trenutku pristupanja Savetu Evrope 2003. godine – da se manje radujemo koristima kojima nam to članstvo pruža, a mnogo više obavezama koje nam ono nameće, obavezama da naše demokratske institucije, ostvarivanje ljudskih prava i vladavinu prava uskladimo sa standardima ove evropske organizacije.
Srbiji je i danas potreban Savet Evrope, kao mesto gde učimo da delujemo u evropskom okviru, kao ravnopravan član. Poslednji izbori pokazali su značaj posmatračkih misija PSSE, kao što je bila značajna i pomoć i saradnja koju smo dobili od Venecijanske komisije prilikom izmene Ustava. Ako bismo iz SE izašli privremeno, kao u nekoj vrsti bojkota zbog nepravedne odluke o članstvu Kosova, postavlja se pitanje kako bismo našli opravdanje da se vratimo. A ako bismo izašli trajno, postavlja se pitanje da li smo spremni na posledice.
* Autorka je generalna sekretarka Fondacije Centar za demokratiju i bivša potpredsednica PSSE
Izvor: Novi magazin
